潘志寬
前衛生福利部食品藥物管理署 食品組組長
最近開放進口全牛齡牛肉產品及訂定豬肉產品中萊克多巴胺安全容許量的議題，再度成為媒體競相報導的焦點，讓沉寂已久的食安新聞，又熱鬧起來，也再次突顯國人對於食品安全的重視。
近十幾年來，台灣食品安全（食安）最令人印象深刻的地方，就是民國97年爆發三聚氰胺奶粉事件。之後，有關食品的議題持續的爆發，在媒體不斷的報導，政論節目日以繼夜疲勞轟炸式的評論下，接二連三的成為熱門的食品新聞事件，對整個社會產生重大的衝擊，呈現一片不祥和的氣氛；甚且引起國外政府的高度關注，對我國出口的食品產品加強管制。
在民國97年三聚氰胺奶粉事件之後，接連發生的重大熱門食品新聞事件，有民國98年的油炸油含砷、機能飲料含古柯鹼、開放進口帶骨牛肉，民國99年的真空包裝即食豆干肉毒桿菌、進口豬肉檢出萊克多巴胺，民國100年的進口牛肉邊境查驗被檢出萊克巴胺、國外核電廠輻射外洩引發進口食品核汙染問題、食品添加物起雲劑之塑化劑攙偽，民國101年牛豬是否訂定萊克多巴胺安全容許量標準、飼料奶粉流用食品加工，民國102年順丁烯二酸酐化製澱粉、假橄欖油，民國103年劣質豬油，黑心油等事件。
食品新聞事件的發生，使消費者對食安失去信心，對政府的食安管理產生極端的不信任，連帶的也使食品產業受到莫名的波及受創；有些甚至一蹶不振或應聲而倒，一片叫苦連天。但處在這些重大、熱門的食品新聞事件風暴中，相信相關主管官署及公務員也並不好受，在新聞事件持續演進的過程中，要面對來自社會各界無情的批判和指教，要接受來自立法院砲火般的質詢，更要接受來自監察院、司法檢警調系統如罪犯般的調查、約詢和出庭，稍有不慎，即有可能面臨懲處或丟官去職的厄運，心理所承受的沉重壓力，實難以言喻。
面對這些重大、熱門的新聞事件所遭逢的災難，相關主管官署不但要迅速啟動緊急應變機制，採取有效的緊急應變措施，即時追查事件發生的原因，釐清違規產品的來源和流向，將違法犯紀者繩之以嚴刑重罰，將違規產品從市面下架、回收、封存和銷毀，更要針對事件發生的原因，研訂加強管理措施，防止事件再度發生，以恢復國人對於食安的信心，使產業重獲發展的生機，使政府免於被不信任的危機。
一、食品衛生安全管理體制的改革與精進
食品衛生安全攸關國民健康、經貿發展，因此食品衛生安全管理，是世界各國公共衛生的核心，更是施政的重點。而任何公共事務的管理，包括食品衛生安全的管理，雖因國情及文化之不同，而有不同的管理體制，但任何管理體制總脫離不了管理的組織、法規、政策和執行等四個面向。
食品衛生安全管理強調的是從農場到餐桌全程式產銷流程的管理，從農場場域所在的環境保護，經農畜禽水產品之農業生產及流通，至食品之製造、加工、調配、包裝、運送、儲存、販賣、輸出及輸入等各個環節，分別涉及不同的專業領域。我國對於食安管理的政府體制，係以產銷流程的階段進行分工，分別由環境保護機關，農業主管機關及衛生主管機關負責，由中央與地方，各依主管的法規，規劃政策，落實執行環境保護，農業生產及食品的產銷等各階段的食安維護任務。
食安管理體制的四個面向，包括：組織、法規、政策與執行，本應隨著社會進步，科技發達，國際經貿發展，我國參與國際經貿體系與消費權益高漲等時代進步的動力，往前改革與精進。但這些時代進步的動力，往往不敵食品新聞事件，經過媒體的報導發酵，對社會產生的衝擊，所發揮對於食安管理體制改革與精進的關鍵性影響力，不僅我國如此，世界各國亦是如此。
危機就是轉機，一再爆發的食品新聞事件，讓危機轉化成食安管理體制改革精進的動力和推手。在食品新聞事件的衝擊下，我國食安管理體制的四個面向，往前改革與精進，包括：組職的改造，法規的增修，政策的規劃與執行的推動。
民國68年，台灣中部地區爆發了有紀錄以來最嚴重的化學性食品中毒事件，也就是米糠油的多氯聯苯中毒事件，約有2000多人深受多氯聯苯之毒害。筆者於當年投入衛生署藥物食品檢驗局服務，適時奉派參與當時食品中毒事件的多氯聯苯檢驗工作。從衛生署藥物食品檢驗局的檢驗工作開始，歷任衛生署食品衛生處，衛生福利部食品藥物管理署等單位之食安管理相關職務，服務公職40年，因此也經歷了台灣食安管理體制在組織、法規、政策與執行等面向的改革與精進。隨興所至，僅憑回憶所及，記下我國食安管理組職改造、法規修訂、政策規劃與推動執行的里程碑。
二、組織改造
1.衛生署食品衛生處之成立
民國68年的米糠油多氯聯苯中毒事件，開啟了我國食安管理組織改造的序曲。行政院衛生署為加強食安全管理，防止類似重大食品中毒事件再度發生，於民國70年，積極研擬第一期加強食品衛生管理方案，提升對於食品衛生管理的層級，成立食品衛生處。而台灣省政府衛生處、各直轄市及縣市政府衛生局，也分別成立食品衛生科或課，以專責食安的管理，不再附屬於行政院衛生署或省政府衛生處之藥政科或地方政府衛生局之環境衛生科或課。
政府食安管理專責單位的成立，為我國食安管理奠下了重要的基礎，在食品衛生處歷任處長的擘劃下，啟動了我國各項食安管理政策的改革、推動和執行，讓食安管理逐步邁向現代化，對於提升我國食安的水準具有重大的意義。
2.國家實驗室網絡之建立
食安檢驗為食安管理之一重大支柱，為食安管理提供了重要的科學數據，以作為食安行政管理單位將少數害群之馬與違法犯紀者，繩之於法的重要證據；並做為訂定相關風險管理措施、衛生標準之參考。而在食品新聞事件之風暴中，更是扮演了釐清事件原因不可或缺的角色，為事件之緊急應變及後續處理方向，提供重要的線索和協助，宛如一盞明燈。而歷次的食品新聞事件之所以會很快的平息、落幕，消費者很快的對食安恢復信心，社會很快的恢復秩序和安定，食安檢驗所發揮的功能絕對是居於關鍵性的地位。
衛生署食品藥物檢驗局於民國67年9月20日，由台灣省政府衛生試驗所升格成立。在民國68年發生的米糠油多氯聯苯中毒事件中，該局負責相關的檢驗工作。件數龐大且各式各樣的檢體，由全國各地方衛生局送驗，包括：食用油、飲用水、泥土、中毒患者的血液、往生者的器官等。局內同仁日夜加班，不負使命地完成任務，對協助事件之調查處理至結案，功不可沒。
米糠油多氯聯苯中毒事件之後，政府在第一期加強食品衛生管理方案中，也大幅增加中央與地方有關食品檢驗之資源，包括：人力、經費，改善檢驗室環境及檢驗設備，以提升檢驗量能。
衛生署食品藥物檢驗局居於檢驗之龍頭地位，為增進檢驗能力，提升檢驗之公信力，以與國際並駕齊驅，增進我國在國際之能見度，更是在歷任局長的領導下，承先啟後，推動優良實驗室規範，積極開發檢驗技術，研訂公定檢驗方法，訓練各地方衛生局之檢驗人員，補助各地方衛生局之檢驗儀器與設備。並率先接受全國認證基金會之實驗室認證，推動全國各直轄市縣市政府衛生局實驗室接受該基金會認證，成立台灣公定分析化學家協會，成為美國國際公定分析化學家協會的會員，與國際進行檢驗交流，並在食品安全衛生管理法的架構下，藉由檢驗認驗證結合各產官學研與民間檢驗室，建立國家實驗室網絡，朝向成為國家實驗室的目標邁進。衛生署食品藥物管理局（102年改制為衛生福利部食品藥物管理署）成立後，藥物食品檢驗局被整併成為該局之研究檢驗組，更增其為國家實驗室之崇高地位，進一步展現其在食安管理上無可替代之檢驗與研究功能，為食安管理、食品新聞事件之緊急應變與處理，立下不可磨滅的汗馬功勞。
3.衛生福利部食品藥物管理署之成立
民國97年9月，進口三聚氰胺奶粉重大食品新聞事件之發生，再度喚醒國人對於輸入食品邊境查驗之重視。為加強輸入食品衛生安全於邊境查驗之管理，並整體提升食安管理之效能，衛生署於民國98年積極規劃、籌備，整併藥政處、食品衛生處、藥物食品檢驗局、管制藥品管理局等四個單位，於民國99年1月1日，成立食品藥物管理局，並將委託經濟部標準檢驗局辦理之輸入食品邊境查驗業務，收回由該局辦理。該局經一年籌備，於100年1月1日無縫接軌，開始執行，並持續擴大邊境查驗之食品及相關產品品項及範圍。輸入食品及相關產品之邊境查驗收回自行辦理，進一步提升衛生署及食品藥物管理局在食安管理的效能，更加保障國人的安全。
衛生署食品藥物管理局在成立後的數年間，重大食品新聞事件持續發生，該局在行政院、衛生署、跨部會協調機制、緊急應變處理機制之綜合監督、協調溝通下，與相關跨部會，戮力合作，共同面對食品新聞事件，解決問題、渡過風暴，並極力改革與精進食安管理體制，促成食安管理政府一體全民參與之理念，使政府對於食安管理之組織運作更為順暢，使我國之食安更有保障。配合政府之組織再造，衛生署食品藥物管理局於民國102年7月改制為衛生福利部食品藥物管理署。
三、跨部會協調機制的設立
1.衛福部農委會環保署 環境保護與食品安全協調會報
食品產銷供應鏈從農場到餐桌，每一環節，都可能有生物性、化學性或物理性的危害物質介入食品中。鑒於食品中戴奧辛、重金屬、農藥殘留、動物用藥殘留等問題，屢屢造成重大食品新聞事件。環保署、農委會與衛生署於民國90年9月奉當時之行政院院長指示，成立環境保護與食品安全協調會報，以促進彼此間有關食安管理業務的協調、溝通與合作，共同追查並解決來自環境污染及農業生產等源頭端之食安問題。會報每三個月由三部會署輪流主辦舉行一次，並由主辦單位副首長擔任主席。
2.行政院食品安全會報
為有效解決當時黑心走私食品、農藥殘留、食物中毒，以及不實廣告氾濫等食安問題，總統依政見於98年6月1日成立跨部會之食品安全會報，由行政院院長擔任召集人，由衛生署負責幕僚作業。民國103年11月18日，食品安全衛生管理法修法，增訂第二條之一，正式賦予設立食品安全會報之法令依據，其規定如下：「為加強全國食品安全事務之協調、監督、推動及查緝，行政院應設食品安全會報，由行政院院長擔任召集人，召集相關部會首長、專家學者及民間團體代表共同組成，職司跨部會協調食品安全風險評估及管理措施，建立食品安全衛生之預警及稽核制度，至少每三個月開會一次，必要時得召開臨時會議。召集人應指定一名政務委員或部會首長擔任食品安全會報執行長，並由中央主管機關負責幕僚事務。各直轄市、縣（市）政府應設食品安全會報，由各該直轄市、縣（市）政府首長擔任召集人，職司跨局處協調食品安全衛生管理措施，至少每三個月舉行會議一次。」
3.行政院食品安全會報食品安全聯合稽查與取締小組
民國102年10月31 日，因應順丁烯二酸酐化製澱粉及假橄欖油等重大食品新聞事件之發生，行政院在食品安全會報之架構下，成立跨部會「食品安全聯合稽查與取締小組」，由中央到地方全面推動食品聯合稽查與取締把關機制，以重建民眾對食品安全的信心。稽查小組自民國102年11月1日起，陸續展開食品稽查與取締工作；而行政院也規劃立法以加強罰責，由源頭及流向管理著手，強化產品添加物登錄及標示管制。各直轄市及縣市政府也紛紛仿效行政院，成立食品安全聯合稽查與取締小組，以加強地方政府跨局處之食安稽查取締工作，整體提升食安管理效能。
4.行政院食品安全辦公室
民國100年至102年間，臺灣連續發生之重大食品新聞事件，業者違法行為多屬使用不能供作食用或低價的原料，或不能用於食品製造的化學品等，進行摻偽，以謀取不法利得。從以往之重大食安新聞事件，也顯示，處理食品新聞事件，無法靠單一部會，是需要多個部會共同監督、查緝合作。為促進整合、提升工作效率，行政院經檢討，整併「食品安全會報」為「食品藥品安全會報」，之後於該會報下成立跨部會協調的「食品安全推動工作小組」，並於103年9月1日開始運作。
民國103年10月發生黑心油品事件，為協調中央及地方相關機關預防及處理重大食品安全事件，推動食品雲之建置，以保障國民健康及食安，行政院依據「行政院組織法」第14條規定，於103年10月22日正式將「食品安全推動工作小組」擴大成立食品安全辦公室，為常設性任務編組。
5.行政院環境保護署毒物及化學物質局
因應105年總統提出之食安五環政策的第一環「源頭控管，設立毒物管理機構」，以跨部會掌控化學物質之資訊，進行來源追溯及流向追蹤，以徹底解決不得供食品添加物之化學物質流入食品鏈，危害食品之衛生安全，行政院環保署於105 年 12 月 28 日成立毒物及化學物質局，以落實毒物及化學物質之源頭管理及勾稽查核，維護國民健康。
四、法規修訂
食品安全衛生管理法修法
食品安全衛生管理法於民國64年元月28日發布，原名為「食品衛生管理法」。45年來共修訂18次，全文修法計3次，前兩次分別於86年5月及89年2月，為我國加入世界貿易組織織而修訂。第三次全文修法始於民國100年5月發生的食品添加物起雲劑以塑化劑攙偽的食品新聞事件之後，為因應該事件，行政院啟動全文修法之規劃。民國102年5月發生順丁烯二酸酐化製澱粉事件後，為遏止少數惡意黑心廠商之違法行為，嚴重危害食安，行政院即刻將食品衛生管理法全文修法版本送請立法院修訂。經立法院全盤考量，逐條熱烈討論，大幅修改，於民國102年5月31日，通過全文修正，於民國102年6月19日，明令發布，此為第9次修正。之後，因連續發生食用油脂相關之重大新聞事件，及其他有關食品之重大輿情，至民國108年6月12日，陸續修正計9次。民國103年2月5日發布的修正版本，為凸顯食安之重要性，將名稱修改為「食品安全衛生管理法」，目前總計10章，60條次、70條文。歷次修法重點，包括加強政府稽查管理權責，強化食品之輸入管理，建立三級品管之管理措施，強化業者自主管理，推動強制性檢驗、設置實驗室、建立追溯追蹤系統，獎勵吹哨子，提高行政及刑事處份的額度等。
五、政策規劃與推動執行
食安五環
政策為組織推動法令規定之執行，以達成施政目標之施行策略與行動方案之規劃。為實現食安管理，政府一體，全民參與的理念，完成法令規定所賦予之使任務與使命，以達成提升食安管理，恢復消費信心，促進產業發展，政府於105年6月，由行政院食品安全辦公室與農業委員會、環境保護署、衛生福利部、經濟部及教育部等部會共同規劃推動與執行「食安五環」之政策。「食安五環」包括「源頭控管」、「重建生產管理」、「加強查驗」、「加重惡意黑心廠商責任」及「全民監督食安」等五大面向，各相關部會針對每一環均有其應達成之目標、策略與行動方案。
為督促各直轄市及縣市政府落實推動食安五環政策之施行，行政院並自106年開始，舉辦「獎勵地方政府落實推動食安五環改革政策計畫」評比，各直轄市及縣市政府莫不全力以赴，分別各依地方食品產業之特色，規劃、研擬從「農場到餐桌」之跨局處食安五環政策實施計畫，並積極落實執行。我國食安在「食安五環」之最高管理政策指導原則下，已發揮政府一體之管理效能，逐步重獲消費者對食安的信任，並使產業揮恢復發展的生機。
六、結語
政府多年來雖持續面對重大食品新聞事件的衝擊，但勵精圖治，不斷的改革與精進食安管理的組織、法規、政策及執行之體制，不但走過無數的食安新聞風暴與災後重建，更使我國的食安脫離黑暗，迎向光明，相信在全民一體，公私參與，產學合力之下，必能進一步使我國的食安邁向國際，維護國人的健康，創造產業的發展，增進國家的財富。
參考文獻
行政院農業委員會 (2020) 取材自https://www.coa.gov.tw/
行政院衛生福利部 (2019) 食品安全衛生管理法。
行政院衛生福利部食品藥物管理署 (2020) 取材自https://www.fda.gov.tw/TC/index.aspx。
行政院環境保護署 (2020) 取材自https://www.epa.gov.tw/。
風險社會與政策研究中心 (2018) 取材自https://rsprc.ntu.edu.tw/zh-tw/。
