產官學面向之食品安全—HACCP協會是最為徹底的執行者
日期:2019-03-28

 

社團法人中華食品安全管制系統發展協會 陳元科理事長

產官學面向之食品安全

    107年12月13日由南台科大所主辦,台南市食品安全自主管理聯盟協會協辦,台南市政府及衛生局指導的第二屆『南台灣食安論壇』,在13樓的念慈國際會議廳舉辦,在南台科大盧茂燈校長、台南市李孟諺代理市長及台南市政府衛生局陳怡局長的致詞之後,緊接著在前行政院農委會王政騰副主委的主持下,由我來先向大家報告,所談的主題正是:『產官學面向之食品安全』,在簡報中談到公協會在食品安全所應扮眼之角色,包括:協助國家社會推動或宣導相關食品安全的概念、協助中央或地方政府推動食品安全與衛生。及強化整個食品安全的管理體系等。那要如何推動公私部門更為密切的合作?依據WHO促進食品安全之指導原則食品安全為最高目標,強調共同分擔責任全國整體之承諾由政府、工商業者、消費者共同參與,產官學各有其角色扮演。食品安全是一個公共性的議題,公共性,指的是一件社會事務牽涉到大範圍的公眾利益。具體到食品安全的議题,在現代社會發展過程中,食品安全事件不斷以新的形式和内容出現,危害著公共福祉而一個逐漸能護衛餐桌、保障食品安全的新公共性格局亦在逐漸生成。新公共性是認真的對待市場、政府和社會這三方面,主張一種協商、合作、兼顧的公共性,而非一家獨大或者彼此對立的公共性,所以,公私伙伴合作,共同認真來對待食品安全問題,更益加凸顯其重要性。

食品安全公私合作發展的重要性

    在行政院衛福部的2016-2020食品安全政策白皮書中前言,提及白皮書參考歐盟、美國與日本等國家之食品管理趨勢,檢討我國所面臨之問題及困境,提出未來因應措施及具體實施之行動方案,藉以擘劃我國未來食品安全管理藍圖,以「協力共構農場至餐桌之食品安全鏈」為使命,並以「完善食安管理機制,建構信任消費環境」為願景,藉由整合行政資源、建立跨部合作機制、導入預防於先之管理與資訊溝通技術、提升行 政效能、建立客觀之風險評估機制;並逐步強化業者自主管理能力、落實企業社會責任、經營公私協力夥伴關係;開放公民參與、善用民間力量,以實踐促進全民健康與福祉的承諾。由此可知,食品安全公私合作發展的重要性。衡諸國內各縣市政府衛生局食品安全的人力及經費差異還蠻大的,有的縣市之經費使用不虞匱乏,有的縣市之經費卻少得可憐,本預算不會超過一百萬元,如此那有可能做好整體的食品安全與衛生管理呢?因此,在社會資源連結與應用上就特別重要了,如何應用現有的公協會或相關產業的公(工)會的相關資原,來幫忙食品安全與衛生業務之推動,就顯得異常的重要了,而本會純粹屬於產、官、學結合的平台就更顯得符合時代之需求。

從農場到餐桌多少環節?需要多少人力、經費?

     所謂政府資源有限民間力量無窮,以食品安全的角度而言,從農場到餐桌多少環節?需要多少人力、經費?複雜的產銷鏈!誰該負起責任?那些部會要負起責任?有多少來源要管?多少人經手?多少加工程序?多少包裝?大包小包會簽涉到多少法規?要有多少不為人知的努力?食安問題亟需全民一起協助把關,食品安全的問題,每天都在發生,重點是:

一、食安是每個人的事,不是某些人的事;

二、食安是每天的工作,不可以間斷;

三、食安是各部門都應做的工作,不是政府某部門的責任而已。

    促使各國及公私部門共同合作維護食品安全,搭建協力治理的文化。我們要體認孤軍奮戰時代已過去!必須透過公私協力,由政府、營利公司、與非  營利組織所形成之公私夥伴關係(public-private  partnership, PPP), 建構協力關係(cooperative  relationships)及溝通平台。那產業界可以做些什麼?

一、追溯追蹤,一階管理夠嗎?

二、供應商管理供應商,逐層向上再管理!

三、獨善其身?兼善天下才能共好!

四、扇動蝴蝶效應,擴散管理理念!良幣才能驅逐劣幣!

再者,來看看公協會之協力運作模式及方向,在於是否能達到下列的功能與作用:

一、建立向上提升的文化。例如,本會主動與各級政府、本會團體會員業者及個人會員積極合作溝通,營造夥伴關係,建立向上提升的文化。

二、扮演政府與業者之間溝通橋樑的角色

三、協助各級政府傳達政策方向與作法

四、透過教育訓練、技術輔導或政府專案計畫之執行,協助業者落實法規

五、推動『食安青年軍』或『食品志工』推廣食品安全與營養標示的教育與推廣。

六、與學界建立夥伴關係,辦理食安論壇等活動。

    本會的願景是幫助所有食品業者全面實施食品安全管制系統,使命是配合政府推廣食品安全管制系統,提升食品產業之製程品質安全,因此在服務範疇上除教育訓練組外,更設有技術輔導組、專案計畫組、企劃行銷組、會員服務組等,搭配全國七個區處的服務中心,希望可以透過更專業的服務模式,為全國食品安全管制系統的制度建立全面推動盡最大的力量。本會已進入第八屆,即將於108年度進入第16個年頭,從無到有締造許多奇蹟,發展至今已是全國規模最大的食安社團,本會最具特色的是產、官、學、研合作平台,最豐富的人力資源是來自於眾多的專家學者群及公部門優秀的退休人力的參與,本會現在經營的規模及知名度已不可同日而語,一步一腳印,再創本會服務能量高峰,是本會努力的方向,也因為如此,本會公協會社團法人公益社團的角色,如何推動公私部門更為密切的合作,讓我國食品安全相關社團法人或財團法人有一個更為清楚之方向。

食品安全衛生管理新潮流

    面對世界地球村一日生活圈的趨勢,因為交通便利及多元化帶來的緊密關係,環境的改變上,我們面臨的下列相關的問題,包括:

一、食品的國際貿易數量遽增。

二、因國際組織而增加的國際義務。

三、食品的態樣及產地日趨複雜,也衍生出了相關食品安全的問題。

四、密集且工業化的農業及畜牧業生產。

五、民眾遷徙及觀光旅遊業的成長。

六、食品產銷型態的改變:

七、食品調理方式及飲食習慣喜好的改變。

八、新發展的食品加工方法,新的食品科技運用。

九、新的食品及農業生產技術。

十、人類與動物間的健康關係更加密切,尤其在SARS事件及H5N1禽流感事件之後。

    全球食品安全的實施方法,世界衛生組織(WHO)策略文件明確列舉了七項必要的工作(各國政府),包括:

一、強化食因性疾病調查系統

二、改進風險評估

三、建立評估新科技食品安全性的方法

四、加強WHO在Codex會議中科學性及公共衛生的角色

五、加強風險溝通及宣導

六、加強國際合作

七、建立開發中國家的管理能力

    原料從生產端一直到最終消費端,每一個過程都可能發生危害食品安全或影響食品衛生的情事。從外國源頭生產端一直到最終消費端,每一個管理措施都可能是造成貿易障礙的措施! 食品安全是一個公共性的議題:所謂公共性就最簡單的理解而言,指的是一件社會事務牽涉到大範圍的公眾利益。具體到食品安全的議题,在現代社會發展過程中,食品安全事件不斷以新的形式和内容出現,危害著公共福祉,而一個逐漸能護衛餐桌、保障食品安全的新公共性格局亦在逐漸生成。而新公共性是認真的對待市場、政府和社會這三方面,主張一種協商、合作、兼顧的公共性,而非一家獨大或者彼此對立的公共性,所以,公私伙伴合作,共同認真來對待食品安全問題,更益加凸顯其重要性。

    尤其是消費大眾的部份,除了認識食品安全的重要性居家要落實之外,參與食品安全活動或參與食品社團或組織,是消費大眾的權利與義務。最直接參與食品安全事務,就是不要忘我們每個人身為消費者的權利,這也呼應了國際消費者組織聯盟於1963年訂出消費者八大權利與五大義務,其八大權利包含講求安全、知道真相、選擇、表達意見、消費者教育、求償、基本需求、健康的環境;五大義務為認知、行道、關心社會、保護環境和團結,所以,知道真相及選擇的權利,是身為消費者應有的認知。所以,食品製造或餐飲製備的透明度將是未來食品安全發展的趨勢。
台灣面對食安是件的衝擊我們準備好了嗎?
     在1979年之後臺灣相繼發生「米糠油中毒」、「假酒」事件,進而引發中華民國消費者文教基金會等民間消費者保護團體興起,揭開食品安全征戰序幕。著名的食品安全事件,如含有瘦肉精及四環素的肉品、塑化劑、黑心油(油品摻銅葉綠素、餿水油、飼料油、工業用豬油),民間台灣消費者保護協會為消費者提起團體訴訟,然而食安危害的司法求償需要證實,使官方易怠惰輕罰黑心商人。2011年後,台灣再次爆出一系列的重大食品安全問題事件。連續數年的大量食品安全事件與「黑心食品」的出現使得台灣社會乃至有關國家地區都產生了擔憂。台灣民眾對食品安全也感到擔憂,形成一系列後續影響。

    近年來連續幾年發生三聚氰氨、塑化劑、順丁烯二酸酐、大○長基橄欖油、皇○紙餐盒塗抹甲苯事件,以及2014年重大的餿水油及飼料油的事件,不僅重創消費者對國產食品衛生安全的信心,也危害到國人健康風險和降低國際食品市場的競爭力,甚至造成國際貿易的障礙,連同影響國人對於國內產製之食品的信心。眾所皆知,食品之製造皆可透過食品供應鏈之方式,追溯上下游廠商在加工過程中之任何疏失,循此途徑可找出任何可能導致消費者蒙受損害之瑕疵產品。因此,廠商不僅須盡其社會責任加強產品安全之控管,同時亦須對於產品責任之風險範圍進行有效管理,這些對於消費者衛生安全所採取之保護手段,亦隨著消費大眾對於食品安全之關注程度而有所進展。另一方面,政府針對這些層出不窮的食品安全問題,亦積極提出各項食品安全政策,以提供消費者高品質、高安全性的食品為施政目標,希望能重新建立起消費者對國產食品的信心,也希望有利於外銷市場的拓展。

    筆者一生戮力從公,從事食品安全衛生管理工作,從鄉鎮衛生所到台灣省政府衛生處,因適逢精省變局而成為衛生署中部辦公室的一員,再到衛生署食品衛生處服務,以及回到台中縣衛生局服務,卻又碰上百年難得一見的縣市合併,我也肩負了第一線稽查的重責大任擔任稽查科長,於103年7月2日正式退休,服務公職達33年5個月,對於食品衛生安全管理工作,先後開展建立了國內的『餐飲食品安全管制系統先期輔導制度』、『建立化工原料行販賣暨管理食品添加物模式』、『食材供應商建立衛生管理系統』等各種制度的建立,寫下歷史的一頁。不過這些努力,在陸續的黑心食安事件發生後仍嫌不足,深切檢討痛定思痛,雖有做了一些改善,但仍然存在相關問題:

一、強化食品輸入之管理,尤其在邊境查驗及管制的部份,除食藥署應掌握問題產品之原料及其流向嚴加查驗,相關部會應充分合作及有效分工,並應掌握國際資訊通報,避免工業原料或農業原料流向食品。現在已設立了「食品安全辦公室」,應確實做好各部會的整合,尤其應著手建立各類對於人體健康危害較大的產品及其原料,不論其進口名義為何,皆能從其進口數量及產製流通的數量做一有效的勾稽比對,不要再讓類似塑化劑或大○長基混油事件再次發生。近期107年10月24日,衛生福利部食藥署公布,共有15公噸自中國進口的大閘蟹檢出「世紀之毒」戴奧辛,流入市面被民眾吃下肚!全案已由基隆地檢署偵辦中。食藥署表示,針對中國輸入大閘蟹之檢驗紀錄,被檢出戴奧辛介於4.1-25.1皮克/克濕重(限值:3.5皮克/克濕重),檢出戴奧辛與戴奧辛類多氯聯苯含量總和介於7.3-27皮克/克濕重(限值:6.5皮克/克濕重),風暴持續擴大,原先食藥署公布的15公噸數字,在連日追查後向上攀升!食藥署再次公布,新增5批大閘蟹戴奧辛超標,總重量達40噸,業者更偷賣出9312.6公斤,主要流入基隆崁仔頂魚市場與苗栗養殖場等地,食藥署開出高達1億1680萬元罰鍰,業者停權一年,在輸入食品具結先行相關案件中,為歷年罰金最高案例。食藥署北區管理中心副主任鄭維智表示,對中國大閘蟹進口採取系統性查核機制,目前開放31個中國大閘蟹養殖場允許輸台,未來將針對出問題的養殖場要求中方提出改善措施,甚至取消輸台資格。經查食品檢出戴奧辛不符限量標準者,係違反食安法第15條第1項第3款規定,可處6萬至2億元罰鍰,情節重大者,並得命其歇業、停業一定期間、廢止其公司、商業、工廠之全部或部分登記事項,或食品業者之登錄;經廢止登錄者,一年內不得再申請重新登錄。另依同法第49條可處7年以下有期徒刑,得併科新臺幣8,000萬元以下罰金。情節輕微者,處5年以下有期徒刑、拘役或科或併科新臺幣800萬元以下罰金。產品未取得輸入許可前,不得移動、啟用或販賣,若經查獲違反規定將依法暫停受理食品業者具結保管之申請,倘有擅自販售者,併將處販賣價格1至20倍之罰鍰。從這個事件中我們看到了食藥署各區區管中心已經開始動起來了,進口業者之前以為先行具結放行政府是不會查的,可以偷賣偷跑,在這個案例中已彰顯了公權力了,對已遏止違法開始建立標竿。

二、食品從農場到餐桌『From  Farm  To  Table』的概念,是源頭管理落實之依據,必須徹底落實食品履歷(即食品可追蹤系統food traceability,亦即產銷履歷制度),係指與食品有關的資訊,從原料(農產品)來源、生產(養殖)、收獲後處理、加工、製造、流通、運輸、銷售的每一階段,都可以向上游或下游追溯(trace  or  trace   back)及追蹤(trace  or  trace  forward)查詢。惟國內目前食品產銷履歷制度,竟然有農委會(臺灣農產品安全追溯資訊網)、經濟部(加工食品流通履歷追蹤計畫)及食藥署(加工食品履歷追溯網)各種不同系統及管理模式,造成業界無所遵循,可否使用一個最簡單、最單純的『食品雲系統』,因此,建議儘速進行跨部會食品追溯系統之整合,也要強制食品業者建立,除有利於食品安全管制系統之推動之外,亦有利於各種原物料於採構驗收時之管理。為來源流向需記錄以風險控管為考量,自2015年2月5日起,依業者大小規模,分階段要求水產品、肉品、乳品、餐盒、食品添加物及基因改造食品等8大類別食品業者,應以書面或電子文件,完整保存食品追溯追蹤憑證、文件等紀錄。並考量黑心油品事件的發生,2014年10月31日起,食用油脂業者納入食品追溯追蹤管理,依從事製造、加工、調配、輸入、輸出、販售、包裝等業務,分階段逐年實施,希望能事竟全功。

三、落實「食品良好衛生規範」準則中有關可追溯來源源頭管理制度之推動,從所有製造業者做起,凡其所產製產品,除從原料端建立廠商合約審查機制、建立驗收制度外,最重要的是其主要原物料要建立供應廠商評鑑或查廠的機制(可能的話甚至於要查到第二層的供應商),從這個源頭管理機制,可確實保障產品所使用之原物料之衛生安全無慮。這個制度的推動有賴中央及地

方衛生單位全力來推動與落實,也可以避免類似重大食品安全事件的再次發生。

四、因應世界食安法展趨勢,預先瞭解「食品良好衛生規範」準則的發展方向:食藥署業於107年6月21日預公告即將修正的「食品良好衛生規範準則」草案,其修正重點如下:

(一)修正原材料定義及增列加工助劑、專人、專冊、專區之定義。

(二)修正倉儲管制規定,並增列倉儲更改貯存條件者,應有合理依據並作成紀錄之管理規定。

(三)增列裝載低溫食品前,車輛與容器應預冷,運輸用車輛及容器應定期清理並記錄,收貨、運送等適當時機應檢測及記錄溫度,以及更改運輸溫層條件之規定,並考量車廂可能多次開關導致產品溫度劇烈變動,要求運輸車輛應設置有效降低溫度損失及遮蔽、覆蓋或其他適當之設施。

(四)食品製造業之製程管理及品質管制、文件紀錄保存規定,擴大為所有食品業者均適用,刪除第二章章名。

(五)為強化食品物流業者建立物流管制標準作業程序。

(六)為減少空氣污染維護健康,要求餐飲業作場所裝設防制油煙設備,應依中央環境保護主管機關所定空氣污染防制法及其相關法規辦理。

(七)刪除「餐飲業持有烹調技術士證及烘焙業食品技術士證之比率,應符合食品業者專門職業或技術證照人員設置及管理辦法」之規定。

(八)強化食品添加物業管理:

  1、增列食品販賣業者如販售食品添加物應設專區貯放,並專人及專冊管理。

  2、要求食品添加物之貯存管理應設專區貯放,並專人及專冊管理。

  3、配合本法第十條第三項規定,刪除「生產食品添加物兼生產化工原料或化學品之製造區域或製程步驟,應予區隔」之規定。

(九)強化罐頭食品製造業管理:

  1、為擴大對罐頭食品製造業管理範圍,修正章名為熱殺菌密閉容器包裝食品製造業,並於條文中統一用詞。

  2、要求熱殺菌密閉容器包裝食品製造業應置殺菌技術管理人員;具工廠登記者,應另置殺菌操作人員、密封檢查人員及密封操作人員。

(十)食品器具、食品容器或包裝製造業之管理,修正如下,

  1、為擴大管理範圍,修正章名為食品器具、食品容器或包裝製造業。

  2、為避免重複規定,爰將原料及產品貯存管理、製造場所動線規劃及設備應保持清潔避免交叉污染等規定,予以刪除。

(十一)新增食品用洗潔劑製造業專章規定。

五、地方衛生單位對於轄區內是否有高風險性工廠存在?是否有掌握資訊?如何管理及預防類似情形發生?是我們應積極面對處理的。衛生局應實施地段管理,業者資訊建立後,應就自己管理地段分析工廠性質,對於有高風險性的工廠優先並積極管理,因「污染來自原料」,預防類似食品安全的「未爆彈爆炸」發生,就需事先管理,因此,就高風險性的工廠優先稽查並積極管理,是預防性做法,是關鍵性的管理手法。如果可以的話,中央或地方政府能針對衛生管理能力較弱的傳統食品加工產業,例如米麵食加工、黃豆加工製品、運輸物流產業等進行全面性的專案的輔導計畫,全面來推動食品安全管制系統,那才是一勞永逸之作法。

六、強化國內食品認驗證基制,目前雖有成立財團法人全國認證基金會(TAF,Taiwan  Accreditation  Foundation),但認驗證之實施仍無法源,以致於發生一些通過國外驗證公司驗證的食品業者,衛生管理仍然不佳之情形。另外,除要求業者更加強化自主管理及自主檢驗體系(一級品管)外,在此,也呼籲TQF、CAS或ISO22000等各種食品衛生安全與品質驗證體系,要落實各項查核機制,以重新建立國人對於這些品牌認驗證體系之信心。本項也建議能透過立法來強化國內的認驗證體系的公信力。

七、強化地方衛生稽查人力的量與質:地方衛生稽查人力嚴重不足是眾所週知的事,但專業素質的問題卻很少人去提及,在地方衛生稽查人力中,大約10位有8至9位是護理人員轉任,這是一個制度上的問題,必須從考試制度上去改變,要讓地方的食品衛生稽查人力的素質能提升,應該有一套完善的考試晉用及教育訓練的機制,這對於國內食品衛生安全管理水準的提升,絕對會有正面的效益。不論中央或地方衛生單位,全方位的引進食品專門職業人員進入政府機構,提升整個食品安全衛生管理能力,是刻不容緩的事。

未來食品安全三大趨勢:


    個人常常思考到,其實應無所謂的『黑心食品』,而是黑心的人所製造不符合衛生、安全、品質的『食品』,如何來消除、減少或降低?只有一個答案,從制度面、法規面、組織面各種層面來改善,一切回歸食品安全衛生管理的基本精神『源頭管理、衛生自主管理、產品責任保證』等原則來處理。杜絕黑心食品人人有責,企業更應拿出誠信與倫理精神,成本控制雖然重要,但也不要走火入魔,應從『心』開始做起,以筆者的看法,未來食品安全三大趨勢如下:
一、透明化:消費者有知的權利及選擇的權利,因此所有的食品未來提供給消費大眾者要越來越透明,不只是外顯的食品標示或廣告而已,其製程品質管理上的資訊,或甚至於官方稽查或產品檢驗的資訊都應予以透明化,公開透明的提供給消費者知悉。以彰顯消費者有知道真相及選擇的權利,所以,食品安全的保障是身為消費者應有的人權之一。
二、專業化:未來的食品安全,會更重視專業化的部份,例如:對於食材供應商選擇與管理、低溫物流冷鏈的管理、病媒防治業者的選擇、包裝材料的選擇、食品添加物管理等等,都具有其高度的專業化,不只是業者須要教育訓練,連政府單位的官員們也需要學習。
三、資訊整合化:為了透明化及專業化,資訊整合化是必須達到的過程,最重要的是要考慮到食品業者的需求,所以中央政府各部門應該要聽到業者的心聲,進行系統資訊整合,減少重工,推動起來才會比較順利。系統建置的目的在於自動化控制、線上操作雲端管控,一機掌握天下,而不是浪費諸多專業人力在登打資料,所以,從農場到餐桌『From  Farm  To  Table』各個部門所開發食品安全相關的管理系統,以經到了不整合不行的地步了,希望各部會能拋開本位主義,為食品業者多想一想,資訊整合是必走的道路。

      總之,食品安全是一個公共性的議題,進入21世紀的今日,已知或預期之食品安全上的危害,我們因為有相關不錯的系統或措施,是有能力加以處理的,但面對未知或非預期的食品危害,雖有強而有力的食品安全衛生管理法的支撐,但常常抵不過黑心商人『暴利』的心態,這樣的食品安全風險仍然要加諸到消費大眾來,面對世界食品安全發展的趨勢,我們必須深切的檢視下列事項:

一、中央政府食品安全部門層級足夠處理現在面臨的食安是件嗎?各相關部會中處理食安的問題政策、資訊、系統是否有整合?

二、各縣市衛生單位食品安全單位的人力、精費預算是否充足?是否均衡?專業的程度是否足夠?組織架構是否合理?並趨於一致性。

三、面對食品業者較為保守的心態,不願意將製程中衛生安全管理的事項公開,無法讓消費大眾得到更為正確的訊息,如何讓從農場到餐桌『From Farm To Table』的概念真食呈現,是大家應該努力的方向。

    本會是政府與業者之間的合作平台的努力,本會的努力,一切回到食品業者的身上,當然,造福的是我們的消費大衆。鑑往知來、策勵未來,本會已正式要進入第16個年頭,百尺竿頭更進一步,為了台灣食安的進步,我們會更加打拼努力的。

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